香港高鐵「一地兩檢」方案出台 ——內地公安在港執法成疑

香港高鐵「一地兩檢」方案出台

——內地公安在港執法成疑

文/本刊編輯部

圖/網路

爭議多時的高鐵香港段「一地兩檢」方案，終於出爐。香港政府宣佈，廣深港高速鐵路香港段將會在西九龍站的底下兩層及月臺設「內地口岸區」，中國大陸的執法人員將在區內執行大陸法律，同時大陸法院亦會在「內地口岸區」行使司法管轄權。

內地在港享有「內地口岸區」執法權

廣深港高速鐵路香港段全長26公里，香港至深圳北站預計行車時間為23分鐘，至廣州南站為48分鐘，由香港政府全資修建。造價由2010年的650億港元，在2015年修訂為844.2億元，被批評為「造價全球最貴」高鐵。原定於2015年完工的廣深港高速鐵路，香港政府力爭于明年第三季度通車。

「一地兩檢」是指抵達地和出發地的邊境管制人員于同一地點或同一運載工具，分別辦理跨境旅客的出入境和檢疫等手續。深圳灣口岸是中國首個及現今唯一實施「一地兩檢」的口岸，聯檢大樓位於蛇口，香港政府向深圳租用土地作為口岸，在深圳境內實施香港法律。全國人大常委會2006年根據基本法第二十條通過決定，授權香港政府派出執法人員全封閉式管理大樓內的港方口岸，並實施香港法律。香港方面，立法會其後也通過了《深圳灣口岸港方口岸區條例》，作為「一地兩檢」所需的本地立法。而此次宣佈的廣深港高速鐵路香港段實行的方案參考的正是深圳灣口岸模式。

高鐵西九龍總站除地面外，地下設有4層，B1為售票大堂、B2及B3分別為入境層及離境層，B4為月臺。「一地兩檢」方案在B2及B3層的出入境層實施「同層兩檢」，即同一層設「內地口岸區」和「香港口岸區」，其中「內地口岸區」範圍涵蓋B2和B3層的劃定區域、B4層月臺和有關連接通道，包括內地監察查驗區、內地部門辦公備勤區、離港乘客候車區、車站月臺，以及連接通道和電梯，以及日後新增月臺等擴充部分，高鐵香港段上行駛中、停留中和上落客期間的列車車廂亦被視為「內地口岸區」。不過，路軌並不屬於「內地口岸區」。當香港居民在離境層的入境處櫃位辦妥出境，在「內地口岸區」完成入境手續，便已進入內地管轄區，車廂不會有香港執法人員。若車內發生涉及港人與內地人的刑事案件，將交由內地處理。

香港政府表示，除了指定的民事及商業法律外，「內地口岸區」將會執行內地法律。而派駐在「內地口岸區」的單位包括出入境邊檢、海關、檢驗檢疫、口岸及治安管理的單位。但多名法律界人士質疑，深圳灣口岸在內地實施香港法律的做法可行，不等於反過來內地法律在香港實施可行。前法律界議員吳靄儀撰文指出，內地劃地租給香港可以，但香港劃地租給內地，執行內地法律猶如內地一部分則不可以，指香港區域邊界早已由人大決定並通過為法律。香港大學法律學院前院長陳文敏亦指出「一地兩檢」難以實行，例如乘客坐由內地到港的南行列車，因為乘客未做清關入境手續，理論上列車上乘客仍屬在中國境內，內地執法人員可以旅客觸犯內地法律為由，禁止有關乘客在西九站出境，變相在香港境內實施全國性法律，違背一國兩制。

面對種種質疑聲，香港政府指出，由於「內地口岸區」被視為香港特區範圍以外，所以不會違反《基本法》。基本法委員會委員饒戈平呼籲港人勿將簡單的法律技術處理政治化，不會產生內地趁機在港全面實施相關內地法律的問題。他說：「不要嚇唬自己。」

香港特首林鄭月娥也在不同場合表示實施「一地兩檢」對於發揮高鐵最大效益的重要性和必要性，強調無可能在全國四縱四橫高鐵網絡的每一站都為香港乘客作清關案排，「如果我們過了香港境後要下車再接受一些入境、海關，或者檢疫的工作，就會令到高鐵的效益大大打折扣」。

對於一國兩制下實行「一地兩檢」涉及的複雜和敏感的法律問題，香港大學法律學院教授傅華伶表示，估計在香港政府公佈方案後，中央及香港政府「雙方都會有一定程度的立法來支持一地兩檢」，但應該不會出動中國全國人大常委會釋法。香港律政司司長袁國強指出實施「一地兩檢」的「三步曲」，即中國大陸與香港地區達成《合作安排》；全國人民代表大會常務委員會作出決定批准及確認《合作安排》；香港特區通過本地立法實行。

「一地兩檢」引發擔憂

全球有不少地方實施「一地兩檢」政策，比如英國、法國、比利時的歐洲之星列車站；美國的海外入境手續，也經常在旅客出發前往美國的飛機、船舶或火車入閘口，由美方預辦。

美國和加拿大關係密切，兩地旅客往來頻繁。但是美國不是每個機場都設有出入境口岸，如果所有加拿大到美國的飛機都只能在有出入境口岸的機場降落將會十分麻煩。於是美國政府想到把美國的出入境口岸直接設在加拿大的機場，從加拿大出發的飛機就可以當作是內陸航班一樣在任何美國機場降落了。這個做法很受歡迎，於是被推廣到其他國家，方便旅客在該國先清關才上機，到了美國後便可以直接轉機到其他城市，加快接駁。

具體來講，假如一名旅客在多倫多機場出發，首先你會經過加拿大的出境口岸，然後你會來到美國的預先清關站，被「邀請」接受檢查。「邀請」這兩個字很重要，因為實際上你仍然在加拿大的國境之內，美國的清關人員權力很有限。他們可要求你合作，但你不喜歡的話可以調頭離開，他們也不可以拘捕你。當然，如果他們「邀請」你把行李打開檢查而你拒絕的話，他們會告訴航空公司你一到達美國就會被遣反，然後航空公司因為不想蝕本便會拒絕讓你登機。就是這樣，美國的清關人員在沒有執法權力的前提下，仍然可以拒絕不受美國歡迎的人入境。

但是，高鐵香港段的做法明顯不同。上文可以看出，車站內執勤的內地執法人員有著很大的執法權。消息指出，「內地口岸區」將會出租給中國大陸當局，租借期限至2047年6月30日，即一國兩制「五十年不變」的期限。同時，因大陸執法人員在口岸區具備的刑事執法權，所以將設羈留室和儲存槍枝的器械室。並基於「保安利益」，雙方協商後通過讓擁有刑事執法權的大陸執法人員帶槍至西九總站。

無論是去年的李波事件，還是今年年初的肖建華事件，都讓外界對大陸執法機關在港許可權引發擔憂。儘管香港警方曾發出聲明，香港以外的執法機關，包括內地和海外的執法機關，在香港無權執法。但其實，高鐵爭議普遍聚焦在港人對內地執法人員干預香港執法的質疑上。有反對聲音憂慮，由於香港和內地涉及不同的法律，「一地兩檢」實施後，若有人在香港境內但屬內地管轄範圍或高鐵列車上，談論或舉行有關政治的活動，將可能面臨大陸法律檢控。《基本法》第18條列明全國性法律不會在港實施的保障將會失效。

對此，香港立法會議員何君堯則指出，不論是否實施一地兩檢，香港和內地都屬同一國度，中港只存界線（boundary），並非國與國的邊界（border）。同時指出，國際法容許不同國家及別國設置領事館，該範圍的司法管轄權屬玄該國所有，認為高鐵情況相同。稱內地容許香港執法人員「進入母體」，內地深圳灣管制站執行香港法律，基於互利互惠及法律的雙向性原因性原則，說西九總站劃出部分區域予內地執行相關法例屬無可厚非。

治理模式有待不斷探尋

《基本法》第95條規定︰香港特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯繫和相互提供協助。這條法律以「一國兩制」為前提──香港回歸後其社會制度和法律制度保持不變，在刑事管轄權上香港與內地屬於不同法域，不存在中央與地方的隸屬關係。

香港回歸之後，兩地交流及出入境更加頻繁，涉及兩地的刑事或民事及各類罪行數量不斷上升，尤其是刑事犯罪、經濟類犯罪和毒品交易。但由於兩地司法獨立，互不隸屬，兩地的嫌疑犯利用跨境的方式藏匿。由於香港與內地之間沒有引渡協定，香港與內地區際刑事司法協助的途徑和程式一直是各方探討的現實問題。2000 年 8 月，粵港澳舉辦三地刑偵主管定期會議 ，一年後建立刑偵對口部門直接聯絡機制。近年來，通過三地刑偵部門的全面配合和緊密聯繫，對打擊跨境罪案起了積極的推動作用。

廣深港高速鐵路香港段這一項目將內地和香港更緊密聯繫在一起，但允許內地執法人員到香港執法的方案，則讓爭議更加激烈。即便這條鐵路有利於香港經濟發展，港人更多看到的是跨境執法如何觸及「兩制」的底線。未來，尤其是在處理與立法會關係和推動政策出臺方面，履新不久的林鄭月娥將會持續面臨類似的治理挑戰。

結語

距離港府預計高鐵明年通車時間還有一年時間，究竟是部分港人過於敏感，將此事件上升為政治事件，還是便於兩地執法便利，發揮高鐵最大效益，設立「內地口岸區」、由大陸執法人員執法一舉的目的屆時將更加明晰，影響可能超出預期。